武汉知名律师

我国现行土地制度，通常包括土地权属法律制度、土地权属流通法律制度以及土地利用管制法律制度。土地权属制度不仅指土地的所有权制度，还包括土地的使用权制度；相应地，土地权属的流通制度也包括土地所有权和土地使用权的流通制度。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规及规章的规定，我国的土地制度实行社会主义公有制，即实行全民所有和劳动群众集体所有两种形式；土地所有者以外的主体（含机关、企事业单位、社会团体等法人及自然人）可通过法定方式取得土地使用权，且其享有的土地使用权可依一定的方式进行流转。其中，本文所要讨论的以被执行人所享有的国有土地使用权为执行标的的司法强制流转就属其中之一。司法实践中此种流转方式较容易产生问题，已在一定程度上影响到了国有土地使用权流转秩序。为进一步规范对于国有土地使用权的执行行为，笔者以所在的秦皇岛经济技术开发区范围内的国有土地使用权司法强制流转为研究视角，努力寻找在国有土地使用权司法强制转让实践中存在的操作层面上的问题，并详细分析产生问题的原因，进而提出解决问题的对策，以期对进一步规范开发区的国有土地使用权转让行为有所裨益。 　　

一、存在的问题及表现形式 　　秦皇岛经济技术开发区属国家级经济技术开发区，是改革开放的窗口和招商引资的主力军，一直以来以其优惠的政策和优良的投资环境吸引着中外投资者来区内投资置业，对于推动地方经济和区域经济的发展作出了突出的贡献。土地要素在过去乃至将来开发区的发展中将占据越来越重要的位置，在土地政策的执行中稍有不慎，就有可能使其成为制约经济发展的瓶颈，因此珍惜并集约利用每一寸土地已经成为我们当前及今后工作中的紧迫而艰巨的任务。 　　通过调查发现，在开发区的部分国有土地使用权转让中存在不规范的行为，尤其是在将市场主体的国有土地使用权作为民事执行标的时存在司法权和行政管理权的衔接不畅和一定程度的有法不依、执法不严的问题。 　　在国有土地使用权司法强制流转实践中，下列情况或多或少的在一定程度上存在：在查封、拍卖被执行人国有土地使用权时，国土规划部门不知情，在一定程度上影响到了国土规划部门土地储备中心收购权的行使；在拍卖国有土地使用权时，对竞买人的资格审查不严，留下产生其他问题的隐患；在拍卖国有土地使用权时，向竞买人及其他相关人员宣传解释不到位，致使竞买人不完全了解我国的相关土地法律法规，使其产生并坚持不切合实际的改变土地用途的想法及其他无理要求，在一定程度上影响到了土地规划部门的正常办公秩序和社会稳定。 　　

二、问题的实质及原因分析 　　根据开发区不同类企业布局及土地利用总体规划，来区投资置业的各类主体通过协议、招标及拍卖等各种方式从国土规划行政主管部门受让取得国有土地使用权，根据土地用途的不同而享有不同的使用年限。国有土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。各种市场主体从国土规划部门取得国有土地使用权的方式为出让取得，法律形式是通过签订国有土地使用权出让合同，这种合同属于行政合同，是国土规划部门行使土地行政管理的方式之一。各种市场主体依该行政合同取得国有土地使用权后，该宗地的国有土地使用权即成为其所享有的合法财产权，当然这种财产权要受到相关法律法规及国有土地使用权出让合同的约束。根据《中华人民共和国国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条、第十八条的规定，土地使用者应该按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求开发、利用、经营土地；土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照相关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。对此，国土规划部门拥有监督管理职权。 　　前已述及，来区投资置业的市场主体通过出让的方式取得的国有土地使用权属于其依法享有的财产权。既然是财产权，其就应享有依法处置的权利。这是勿庸置疑的，但关键是要依法处置。市场主体处分其所享有的国有土地使用权通常分为两种情况，一种情况是其基于自身经营方式、策略的调整和选择，将其享有的国有土地使用权依法转让和抵押；另一种情况是其由于经营不善等原因而陷入债务危机，使其享有的国有土地使用权不得不成为仅有的偿还债务财产。对于第一种情况，由于篇幅所限，本文不作论述。近年来，随着开发区的不断开发建设，各类性质的落户企业日益增多，相应的债务纠纷亦大量涌现，有的通过自行协商调解的方式解决，有的通过司法途径解决。其中有一部分纠纷最终是通过执行债务人所享有的国有土地使用权来解决的。实践中存在拍卖国有土地使用权时，区国土规划部门不知悉及竞买人恶意购得国有土地使用权并采用非正常手段要求变更土地使用用途而牟取暴利的个别情况，主要原因是当事人不自觉遵守国家有关土地管理的法律、法规、规章及司法解释；国土规划行政主管部门及司法机关沟通衔接不够，执法力度不强，在一定程度上存在有法不依的问题。 　　以上存在的问题应属于实践层面的问题，对此有关土地管理方面的法律法规是有明确规定的，尤其是国土资源部及最高人民法院等相关部门所颁布的部门规章及发布的司法解释都详细规定了更加具体的规定。其中，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”、第十八条规定“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有过规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记”、第二十六条规定“土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权”、第二十七条规定“土地使用权转让后，需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，依照本条例第十八条的规定办理”，《协议出让国有土地使用权规定》第十六条规定“以协议方式取得国有土地使用权的使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续”，最高人民法院、国土资源部和建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发2004第5号文件）第二条规定“人民法院对土地使用权、房屋实施查封或者进行实体处理前，应当向国土资源、房地产管理部门查询该土地、房屋权属”、第二十五条规定“人民法院执行土地使用权时，不得改变原土地用途和出让年限”。 　　

三、对策 　　为有效解决国有土地使用权司法强制流转实践中存在的上述问题，笔者建议应采取如下全方位的治理措施： 一是加大有关土地法律法规及相关司法解释的宣传工作力度，采用人民法院、司法行政机关和国土规划等部门全方位、多种形式的宣传，使更多的自然人、法人都能了解、掌握我国现行的有过土地管理的法律法规等规范，并逐渐养成自觉守法的意识，尤其是相关职能部门在日常工作中要向当事人、行政相对人做周密细致的宣讲解释工作，如审判机关在委托拍卖国有土地使用权时，要详细告知竞买人所拍卖土地使用权的用途、剩余使用年限及不得擅自变更土地使用用途等内容和规定，国土规划部门也要向无理要求改变土地用途的买受人耐心解释我区的土地利用总体规划情况，并严肃执法，征得行政相对人的理解。 二是加大人民法院、国土规划部门的执法力度，真正做到执法必严、违法必究，严格执行有关土地管理的法律、法规及相关司法解释，即人民法院在查封或拍卖国有土地使用权前要向国土规划部门查询国有土地使用权的权属情况，在执行国有土地使用权时不得改变原土地使用用途和出让年限；国土规划部门要依法监督土地使用者依法、依约使用土地，对于擅自改变土地用途、未如期开工等不符合规定的土地违反行为加大行政处罚力度，并严格执行土地总体利用规划。 三是限制国有土地使用权（尤其是工业、高科技产业等用途的土地使用权）转让时买受人资格，尽管我国的二级土地市场是开放式的，但考虑到国家级经济技术开发区的产业布局和土地供应现状等情况，我们有必要实行在原土地使用者处受让剩余年限的国有土地使用权人进行资格限制，即竞买人要具备高效利用不同用途土地的能力和实力，应属土地的最终使用人，应排除恶意竞买及以地牟利的情况。人民法院在委托拍卖国有土地使用权时，可根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第十五条的规定精神对不同用途的土地使用权竞买人资格进行限制，只有符合条件的竞买人才能参与竞买。四是进一步建立健全土地储备制度，积极实现土地储备对于平抑土地使用权供应市场和集约合理利用等职能作用。当前决大多数地区的国土规划部门基于土地资源的自身希缺性和国家对土地资源的宏观调控等因素的考虑都建立了土地储备制度，我区也不例外。关键是如何实现土地储备效益的最大化，尽管理论研讨中对土地储备的性质是行政行为还是民事行为众说不一，但笔者认为性质为何并不重要，重要的是要提高土地储备的竞买能力。